Klumme: Håndhævelse af reglerne om fødevarekontaktmaterialer
Er Fødevarestyrelsen for streng i kontrollen af virksomheder, der producerer, importerer eller forhandler fødevarekontaktmaterialer? Læs et nuanceret billede af netop det arbejde i denne uges klumme.
Når Fødevarestyrelsen håndhæver reglerne om fødevarekontaktmaterialer, opstår der af og til uenighed mellem myndigheden og virksomheden omkring hjemmel og fortolkning. Oftest er uenigheden baseret på manglende viden hos virksomheden, eller at de har læst lovgivningen med lidt for ”positive” briller på. Vi har dog også set tilfælde, hvor Fødevarestyrelsen nok fortolker EU-lovgivningen strammere, end der er belæg for.
Overordnet set er Fødevarestyrelsen en af de mest grundige og effektive kontrolmyndigheder på fødevarekontaktmaterialeområdet i hele EU. Dette skyldes blandt andet, at Fødevarestyrelsen har to redskaber til rådighed, som ikke findes i ret mange andre EU-lande. For det første skal alle virksomheder der fremstiller, forhandler og/eller importerer fødevarekontaktmaterialer (materialer og genstande beregnet til fødevarekontakt) lade sig registrere, med mindre de er under bagatelgrænsen (under 1000 stk., og under 50.000 kr.). Fødevarestyrelsen ved altså, hvem de skal holde øje med og benytter dette til at sikre, at der føres kontrol med alle virksomheder. For det andet kræver dansk lovgivning at alle fødevarekontaktmaterialer skal ledsages af en overensstemmelseserklæring, undtagen i detailledet, og virksomhederne er derfor nødt til at have defineret grundlaget for overensstemmelseserklæringerne og sikre sig, at der er reel dokumentation for dem.
Hvis vi kigger på EU som helhed, har mange lande ikke noget krav om registrering, og mange virksomheder, der fremstiller fødevarekontakt-materialer, har aldrig været kontrolleret af myndighederne. Der er heller ikke noget generelt krav om, at der skal foreligge en overensstemmelses-erklæring, og det kan f.eks. være svært at vride en overensstemmelseserklæring ud af tyske eller belgiske virksomheder på de områder, der ikke er omfattet af specifik EU-lovgivning. Sjovt nok skal virksomhederne have de baggrundsoplysninger tilgængelige, der kræves for at kunne udfærdige en overensstemmelseserklæring, ellers kan de ikke dokumentere, at de overholder kravene i Rammeforordningen 1935/2004/EF og GMP-forordningen 2023/2006/EF, og man skal altid kunne dokumentere, at man overholder lovgivningen.
Forskellene mellem graden af håndhævelse, kravene til overensstemmelseserklæringer og myndighedernes fortolkning af reglerne giver anledning til en række potentielle konflikter og misforståelser.
Eksempel 1: Håndhævelse (Fødevarestyrelsen er bare så streng!)
Danske myndigheder håndhæver reglerne på fødevarekontaktmaterialeområdet forholdsvist effektivt. Dette kan af og til opfattes som konkurrenceforvridende af danske virksomheder, der oplever, at udenlandske konkurrenter kan køre på frihjul i forhold til EU-reglerne, fordi kontrollen i deres land er lempeligere eller ikke eksisterende.
Til et af vore arrangementer var der således en ejer af en plastvirksomhed, der nævnte, at han overvejede at flytte virksomheden til Sverige, da reglerne derovre var meget enklere end i Danmark, og at man ikke blev kontrolleret hele tiden. Hertil kunne jeg kun svare, at reglerne på plastområdet var identiske, men at Sverige ikke havde overholdt sin forpligtigelse til at kontrollere overholdelsen (dette udløste en påtale fra EU). I princippet er den største forskel mellem reglerne i DK og andre EU lande, kravene om registrering og om overensstemmelse-serklæring på områder, hvor dette ikke er et EU-krav. Fødevarekontaktmaterialer må ikke markedsføres, med mindre de overholder 1935/2004/EF og 2023/2006/EF, og dette skal kunne dokumenteres.
Svenske virksomheder og virksomheder i alle andre EU lande bør altså ligge inde med nøjagtigt de samme informationer som danske og skal have adgang til den samme baggrundsdokumentation, men der er bare ikke noget formelt krav om en overensstemmelseserklæring (flere EU lande er dog begyndt at kræve registrering og overensstemmelseserklæring).
Den ineffektive håndhævelse i andre EU-lande giver ofte danske virksomheder problemer, når de skal indkøbe fødevarekontaktmaterialer herfra. Typisk oplever man, at det kan være svært at skaffe dokumentation for overholdelse af 1935/2004/EF, og at man er nødt til at betale for at få testet materialerne. Dette burde generelt være unødvendigt, med mindre der er tale om meget specifikke anvendelser, da sælger skal kunne dokumentere, at reglerne overholdes.
Eksempel 2: Overensstemmelseserklæringer på områder uden specifik EU-lovgivning
Vi er flere gange løbet ind i den misforståelse, at kravet om en overensstemmelseserklæring på f.eks. gummi skulle stride mod EU-lovgivningens regler om varernes fri bevægelighed. Dette er ikke tilfældet, da 1935/2004/EU specifik tillader de enkelte medlemslande at stille nationale krav om overensstemmelseserklæring, når der ikke er specifik EU-lovgivning på området.
Kravene til overensstemmelseserklæringen er dog ret løst formuleret i den danske bekendtgørelse, og det kan derfor være svært for virksomhederne at vurdere, hvad der er nok. Normalt vil et produktdatablad eller en FDA erklæring ikke være tilstrækkeligt, da disse generelt ikke indeholder den nødvendige baggrundsinformation. En overensstemmelseserklæring på et råmateriale kan generelt heller ikke bruges som dokumentation for det færdige produkt, med mindre der sker en meget mild efterfølgende forarbejdning.
En mere udførlig vejledning vedrørende kravene til danske overensstemmelseserklæringer ville dog være ønskelig, specielt ville en ”positivliste” over acceptable grundlag for overensstemmelsesvurdering være anvendelig. Det er dog ikke så ligetil for Fødevarestyrelsen at opstille en sådan positivliste.
Hvis vi kigger på gummimaterialer kunne man f.eks. bruge følgende som grundlag: de Tyske BfR anbefalinger, de nationale lovgivninger i Frankrig, Italien, Spanien, Holland, Bulgarien, Rumænien, Tjekkiet, Slovakiet og Ungarn, Europarådets Policy Statement, eller US-FDA CFR Title 21 § 177.2600. Nogle af de nævnte nationale lovgivninger er forældede, forholdsvist uudbyggede eller sprogligt utilgængelige.
De forskellige grundlag er altså ikke ligeværdige, men et gummimateriale der overholder den nationale lovgivning i det EU-land, hvor det produceres, eller importeres, kan grundet varernes frie bevægelighed sælges i alle andre EU-lande, og det kunne give anledning til panderynken i nogle EU-lande, hvis Fødevarestyrelsen udgav en alt for firkantet positivliste.
Vi vil derfor altid råde virksomhederne til at tage en snak med deres tilsynsførende, når grundlaget for overensstemmelseserklæringen skal fastsættes og at udbygge deres generelle viden på området, så snakken kan foregå på et ligeværdigt grundlag.
I øvrigt kan den nye ”Union Guidelines on Regulation (EU) No. 10/2011 on plastic materials and articles intended to come into contact with food” udgivet 21.02.2014, tjene som inspiration til, hvilke informationer der bør videregives i de forskellige led i kæden. Den kan hentes her
Eksempel 3: Fortolkning af EU-regler, begrebet markedsføring
Forordning 1282/2011-EU, Artikel 2: Plastmaterialer og -genstande, der lovligt er blevet markedsført inden den 1. januar 2012, og som ikke opfylder kravene i denne forordning, kan fortsat markedsføres indtil den 1. januar 2013. De pågældende plastmaterialer og -genstande kan forblive på markedet, indtil de eksisterende lagre er afviklet.
Da grænseværdien for melamin-afgivelse blev ændret fra 30 mg/kg til 2,5 mg/kg med Forordning 1282/2011-EU publiceret den 10. december 2011 og med retsvirkning fra den 1. januar 2012, fortolkede Fødevarestyrelsen teksten således at alle melaminartikler (typisk køkkengrej og service) der ikke var på butikkernes lagre pr. 01.01.2012, skulle overholde den nye grænseværdi. Man valgte dog at tage en ”blød landing” og lade grossister afvikle deres lagre og ikke håndhæve de nye ”regler” i første halvår af 2012.
Imidlertid fremgik det jo af Forordningen, at allerede eksisterende produkter fortsat måtte markedsføres i hele 2012, selvom de ikke overholdte den nye grænseværdi. I Rammeforordningen 1935/2004-EF er markedsføring defineret således: ”»markedsføring«: besiddelse af materialer og genstande med henblik på salg, herunder udbydelse til salg eller anden overdragelse, som finder sted mod eller uden vederlag, samt selve salget, distributionen og andre former for overdragelse”. Markedsføre er oversat fra det engelske ”to bring onto the market”. Når man ”fortsat må markedsføre” må man altså fortsat ”bring onto the market” dvs. sætte sig i besiddelse af materialer og genstande med henblik på salg.
I bemærkningerne til forordningen står der desuden følgende: ”(8) For at begrænse den administrative byrde for virksomhederne bør det indtil den 1. januar 2013 være tilladt at markedsføre plastmaterialer og -genstande, der lovligt er blevet markedsført i overensstemmelse med kravene i forordning (EU) nr. 10/2011, og som ikke opfylder kravene i nærværende forordning. Disse materialer og genstande bør kunne forblive på markedet, indtil de eksisterende lagre er afviklet.”
Ikke desto mindre var Fødevarestyrelsens umiddelbare udlægning af dette, at alle varer der ankom til EU, eller blev produceret i EU efter 01.01.2012, skulle overholde den nye grænseværdi. Dette ville betyde, at allerede bestilte varer, indkøbte råmaterialer og forsendelser i transit i princippet ville være værdiløse, og at der ikke kunne produceres melaminartikler, før der var udviklet nye råmaterialer og produktionsmetoder.
I december 2012 ændrede Fødevarestyrelsen imidlertid praksis og fortolkning. På baggrund af en konkret sag om beslaglæggelse og krav om returnering eller destruktion af melaminartikler grundet en overskridelse af den nye grænseværdi, henvendte en af vore klienter sig til os for at få en vurdering af Fødevarestyrelsens fortolkning af Forordningen. Vi var på forhånd opmærksomme på problemstillingen og kunne derfor hurtigt udfærdige en indsigelse, der fremførte, at den nye grænseværdi først kunne gøres gældende fra 01.01.2013 og da kun for varer der ikke allerede var på lager i EU. Desuden fremførte vi, at en melaminafgivelse under den gamle grænseværdi ikke kunne anses for sundhedsskadelig, eftersom Forordningen ikke satte nogen slutdato på afvikling af eksisterende lagre. Efter at have gennemgået vores argumentation, accepterede Fødevarestyrelsen dette standpunkt og frigav partiet.
Sagen er for os at se et eksempel på, at man skal være parat til at tage en diskussion med Fødevarestyrelsen om fortolkning af lovgivningen. Mange virksomheder ville måske have rettet ind og accepteret det økonomiske tab i en mindre sag, på trods af at de ikke mente, at afgørelsen var korrekt, men dels var beløbet i denne sag stort, og dels var vi overbevist om, at fortolkningen var imod Forordningens intentioner, og det var derfor åbenlyst, at det var værd at bruge ressourcer på dette.
At det ikke kun er i Danmark, at myndighederne kan finde på at anlægge en strengere fortolkning, end der er hjemmel til, viser en sag fra Polen. Her krævede myndighederne i 2013 et parti melaminartikler fra en dansk importør destrueret, da det ikke overholdt de nye grænseværdier. Virksomheden gjorde som krævet. Partiet var imidlertid indført til EU inden 01.01.2013 og overholdt de gamle grænseværdier. De polske myndigheder havde således ikke hjemmel til at kræve partiet destrueret, men dette var virksomheden ikke opmærksom på. Det kan derfor være en god idé at tale med en erfaren rådgiver, inden man sender sine varer til forbrænding.
Konklusion - Hvad kan vi så lære af dette?
Ud fra eksempel 1 kan vi konkludere, at vi indtil videre må leve med, at kontrolpresset i Danmark er højere end i de fleste andre EU lande. På den anden side medvirker dette til at skabe ensartede konkurrenceforhold internt i Danmark, da useriøse virksomheder ikke har samme muligheder for at forblive på markedet.
Ud fra eksempel 2 kan vi konkludere, at alle andre virksomheder der importerer, producerer eller forhandler fødevarekontaktmaterialer i EU, er underlagt de samme krav til, at de skal kunne dokumentere, at de overholder lovgivningen, som danske virksomheder er. Det bør derfor aldrig være kunden, der skal betale for denne dokumentation, men det kan være fair nok, at sælger beder kunden om at betale for udfærdigelse af en overensstemmelseserklæring, hvis der ikke ligger et EU krav om dette.
Ud fra eksempel 3 kan vi konkludere, at det kan betale sig at sætte sig ind i reglerne eller søge hjælp og tage diskussionen med myndighederne, hvis en afgørelse forekommer ukorrekt. Det kunne jo være, fordi den bygger på en lidt for stram fortolkning. Her skal man være opmærksom på, at Fødevarestyrelsens primære opgave er at beskytte forbrugerne, og at grunden til at vi nogle gange oplever, at reglerne tolkes stramt, formentligt er at man har læst lovgivningen ud fra et forbrugerbeskyttelsesstandpunkt.
Din sparringspartner i forbindelse med fødevarekontaktmaterialer
FORCE Technology er et af Danmarks førende videnscentre indenfor rustfrit stål, legeringer, polymere materialer og kompositter og fungerer som sparringspartner om fødevarekontaktmaterialer.
Vi hjælper med opbygning af systemer til håndtering af problemstillingerne, vurdering af specifikke materialer og anvendelser, samt fastlæggelse af nødvendige analyser, herunder migrationsanalyser.
Hvis du er interesseret i at få mere viden, afholder FORCE Technology en række kurser og arrangementer i løbet af 2014. I foråret afholder vi blandt andet fire dagskurser i Aarhus den 25. og 26. marts, henholdsvis omhandlende dokumentation af produktionsudstyr og emballager, samt den 29. og 30. april, henholdsvis omhandlende dokumentation af køkkenartikler, service & bestik og egenkontrol i forbindelse med fødevarekontaktmaterialer. Nærmere oplysninger fås på www.forcetechnology.com under kurser og arrangementer og ved henvendelse til kursussekretær Annette Koch Petersen på telefon 76961606 eller mail: akp@force.dk.
